立足國情 綜合防控 打好土壤污染防治攻堅戰 ————《土壤污染防治行動計劃》解讀之技術篇

一、土壤污染防治是一項系統工程

土壤環境是一個開放的系統，其質量受多重因素疊加影響。我國土壤污染是在經濟社會發展過程中長期累積形成的，同時土壤污染防治工作起步較晚，歷史欠賬較多，因此，需要運用系統工程思路從全局和戰略的高度進行頂層設計和謀劃。

一是打牢工作基礎，推動形成依法治土、科學治土格局。目前，我國土壤污染防治存在污染底數不清、法律法規缺位、標準體系不健全、監管能力薄弱、科技支撐不足等問題?！锻潦畻l》提出了開展土壤污染狀況詳查、加快推進立法、建立健全標準體系、建設監測網絡、加大科技支撐力度等任務措施。通過加快建立土壤污染防治法規標準體系，貫徹落實依法治國要求，有效解決土壤污染防治無法可依的突出問題。組織開展土壤污染狀況詳查，摸清土壤污染底數。建立土壤環境質量監測網絡，全面掌握土壤污染狀況和變化趨勢，為實現科學治土奠定堅實基礎。

二是強化風險管控，堅決守住農產品質量和人居環境安全底線。與大氣和水相比，污染物更難在土壤中遷移、擴散和稀釋，同時土壤污染具有累積性，且由于重金屬難以降解，導致重金屬對土壤的污染基本上是一個不可逆轉的過程。另外，土壤中的許多有機污染物也需要較長的時間才能降解。土壤污染治理難度大、成本高、見效慢，根據歐美等發達國家的經驗，污染預防、風險管控、治理與修復的投入比例約為1:10:100。德國、日本、韓國等國家均制定了嚴格的土壤環境風險管控制度?！锻潦畻l》明確提出預防為主、保護優先、風險管控的總體思路，提出強化未污染土壤保護、加強污染源監管等措施，嚴控新增土壤污染，確?，F有土壤環境質量不下降；對于受污染耕地，按照不同污染程度，分別采取農藝調控、替代種植、種植結構調整或退耕還林還草等措施，實現安全利用；對建設用地，提出嚴格環境準入，實施分類別、分用途管理，防范土壤污染對人體及生態環境造成損害。

三是突出問題導向，嚴控增量、管好存量，實現閉環管理。國內外實踐表明，解決好土壤污染問題需要付出長期艱苦的努力。針對當前損害群眾健康的突出土壤環境問題，《土十條》以農用地和建設用地為重點，明確監管的重點污染物、行業和區域，對耕地和污染地塊提出更嚴格管控措施。同時，為實現土壤環境差異化管理，針對農用地、建設用地和未利用地，分別提出相應管控要求，實現所有土地類別全覆蓋；在具體措施上，對未污染的、已污染的土壤，分別提出保護、管控及修復的針對性措施，嚴控新增污染，逐步減少存量，實現閉環管理，不留死角。

四是切斷污染來源，推進工業、農業、生活源全防全控。土壤作為大部分污染物的最終受納體，來源復雜，與生產生活密切相關?！锻潦畻l》提出，嚴控工礦污染，建立重點監管企業名單。嚴防礦產資源開發、涉重金屬行業、工業廢物處理和企業拆除活動污染土壤?？刂妻r業污染，加強化肥、農藥、農膜、畜禽養殖污染防治和灌溉水水質管理。減少生活污染，做好城鄉生活垃圾分類和減量，整治非正規垃圾填埋場。在京津冀、長三角等地區的部分城市開展污水與污泥、廢氣與廢渣協同治理試點，探索土壤與大氣、水污染協同防控模式。

五是明晰各方責任，構建全社會參與的共治體系。土壤污染防治需要構建政府、企業、社會協同共治體系，多措并舉，推動各方積極主動參與土壤污染防治?！锻潦畻l》提出了強化地方政府土壤污染防治責任、落實排污企業主體責任、構建多方參與的土壤環境治理體系等措施。通過建立終身責任追究機制，落實政府、企業責任。

二、摸清底數是土壤污染防治工作的首要任務

為提高各類防控措施的針對性、實效性，減少管理和治理修復成本，必須首先開展詳細調查，確定污染土壤的邊界范圍、污染程度、污染物類別等，并以此為據，制定針對性管控措施。

一是開展土壤污染狀況詳查。目前，我國已開展過的相關調查主要包括土壤污染狀況調查、土地利用現狀調查、耕地地球化學調查和農產品產地土壤重金屬污染調查等。其中，2005年至2013年，環境保護部會同國土資源部開展了全國土壤污染狀況調查，初步掌握了全國土壤污染的基本特征和格局，調查面積約為630萬平方公里，其中，耕地調查精度為8km×8km，林地、草地調查精度為16km×16km，未利用地調查精度為32km×32km?？傮w而言，現有各項調查的精度難以滿足土壤污染風險管控和治理修復的需要，為進一步提高調查精度，在已有相關調查的基礎上，《土十條》提出要開展土壤污染狀況詳查工作，摸清土壤污染底數，為深入開展土壤污染防治工作提供基礎支持。

二是建設國家土壤環境監測網絡。目前除環保部門外，開展土壤監測的部門還有農業、國土部門。環保部門開展的土壤環境質量監測以農用地、污染地塊土壤環境狀況為主，農業部門以耕地地力為主，國土部門以測定土壤中礦物元素及其他無機指標為主。目前，環境保護部正在開展土壤環境質量監測網建設，在全國布設土壤環境質量監測基礎點位和風險點位。其中，基礎點位布設以耕地土壤為主，覆蓋我國東北平原主產區、黃淮海平原主產區、長江流域主產區、汾渭平原主產區、河套灌區主產區、華南主產區和甘肅新疆主產區等7大糧食主產區；風險點位布設覆蓋工礦企業周邊、設施農業集中區、污灌區、集中式飲用水源地等，其中，京津冀區域以城市“退二進三”遺留遺棄場地為重點，珠三角地區以化工、電鍍、印染等重污染行業企業為重點，湘江流域和西南地區以重有色金屬、磷礦等礦產資源開發企業為重點。

三是構建全國土壤環境信息化管理平臺。土壤環境信息系統可為合理規劃、利用土壤資源提供基礎信息，是實現土壤環境管理科學決策的重要手段。近期主要利用環保、農業、國土等部門有關土壤環境監測、農產品質量檢測、污染源排放、土地利用等數據，建立全國土壤環境基礎數據庫，構建土壤環境信息化管理平臺。逐步將科技、教育、工信、住建、衛計、林業、中科院等部門和單位有關土壤污染防治科研成果、建設用地開發利用、環境與健康等相關數據納入數據庫。管理平臺初期主要在環保、國土、農業、住建部門間共享，逐步擴大共享范圍。

三、健全法規標準體系，全面推進依法治土

黨的十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的戰略部署，如何貫徹依法治國戰略，依法保護環境已成為當務之急?！锻潦畻l》提出將加快土壤污染防治立法作為優先任務，推動形成依法治土的新格局。

一是推進土壤污染防治立法，做到土壤環境管理有法可依。土壤作為一種不可再生的自然資源，其保護問題歷來受到世界各國的高度重視。自20世紀70年代起，日本、美國、荷蘭、英國等國家均制定了土壤污染防治專門法律。目前，我國缺乏針對土壤污染防治的專門性立法，有關土壤污染防治相關規定主要分散體現在環境污染防治、自然資源保護和農業類法律法規之中。2013年，十二屆全國人大常委會將土壤污染防治法列入立法規劃第一類項目。受全國人大環資委委托，環境保護部聯合發展改革委、科技部、工業和信息化部、國土資源部、住房城鄉建設部、農業部、衛生計生委等部門完成土壤污染防治法草案建議稿。根據全國人大環資委安排，2017年提交給全國人大常委會，完成提請和審議的任務。地方層面上，2015年12月，福建發布《福建省土壤污染防治辦法》；2016年2月，湖北發布《湖北省土壤污染防治條例》。湖南、河南、廣東、吉林等省份正在開展土壤污染防治立法工作。

二是系統構建標準體系，做到土壤環境管理科學有據。土壤環境標準是判別土壤污染程度的重要標尺，是實施土壤環境管理的重要手段。我國現行土壤環境標準體系包括三類48項：一是土壤環境質量（評價）類標準，包括1項土壤環境質量標準、3項特殊用地土壤環境評價標準、4項建設用地土壤環境保護技術導則；二是土壤環境監測規范類標準，包括1項土壤環境監測技術規范、37項土壤環境污染物監測方法標準；三是土壤環境基礎類標準，包括2項相關術語標準。我國現行《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）存在的主要問題：一是適用范圍小，僅適用于農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區等土壤環境質量評價，不適用居住、商服、工業等建設用地的評價；二是項目指標少，僅規定了8項重金屬和2項農藥殘留指標；三是全國“一刀切”規定不能反映區域差異，部分指標限值不盡合理。

需要制修訂的標準主要包括：一是制修訂農用地、建設用地土壤環境質量標準，替代現行土壤環境質量標準；二是制修訂土壤環境監測、調查評估、風險管控、治理與修復等技術規范，以及環境影響評價技術導則；三是完善土壤污染防治相關標準，修訂肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質限量和農用污泥中污染物控制等標準，制訂可降解農用地膜標準，修訂農用地膜、農藥包裝標準；四是完善土壤中污染物分析測試方法；五是分類研制一批土壤環境標準樣品。

四、堅持保護優先，守住土壤環境底線

土壤環境與農產品安全、人居環境健康密切相關，需要嚴格保護各類未受污染土壤，樹立底線思維，確保土壤環境安全。

一是堅決切斷各類土壤污染來源。針對工礦企業土壤環境監管體系不健全，危險廢物處置、污泥利用、電子拆解等活動以及肥料、農藥、農膜等不合理使用的環境監管不到位，廢氧化汞電池、含汞熒光燈管、溫度計等隨意丟棄污染土壤環境等問題，提出強化工礦企業環境監管、控制農業面源污染、嚴管廢物處理處置活動、減少生活污染等要求，從源頭上切斷土壤污染來源。

二是加大農用地特別是耕地保護力度。土壤是基本農業生產資料，土壤環境質量直接影響農產品安全?！锻潦畻l》針對農用地特別是耕地提出一系列嚴格保護措施，將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田，實行嚴格保護，確保其面積不減少、土壤環境質量不下降；嚴格控制在優先保護類耕地集中區域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業。

三是加強建設用地土壤污染預防。要與重點行業企業簽訂土壤污染防治責任書等措施，防范建設用地新增污染；提出加強規劃區劃和建設項目布局論證，根據土壤等環境承載能力，合理確定功能定位，鼓勵工業企業集聚發展，提供土地節約集約利用水平等措施，減少土壤污染。

五、以風險管控為主線，推進受污染土壤安全利用

土壤污染治理與修復投入大、周期長、見效慢，縱觀世界各國土壤污染防治歷程，大多采用了以風險管控為主導思想的防治策略。

一是以保障農產品質量安全為核心，著力推進受污染耕地安全利用。土壤中的重金屬能否轉移到糧食作物受作物品種、土壤理化性質、耕作方式、肥料施用情況、灌溉方式等多種因素影響，如超標土壤種出的水稻超標，但種玉米可能不會超標。鑒于我國人多地少的基本國情，確保受污染耕地得到安全利用，對保障農產品質量安全具有重要意義。因此，對受污染耕地不能簡單采用棄耕或改變為建設用地等方式處理，需要按照土盡其用的原則，采用農藝措施調控、替代品種種植、種植結構調整等方式，阻斷土壤中污染物向農產品轉移，確保農產品質量安全。

二是以保障人居環境健康為目標，嚴格建設用地用途管制。污染地塊的開發利用直接關系公眾健康，規范開發利用行為能有效防范環境與健康風險。對于污染地塊，要區分不同用途，不能簡單禁用，應按照“以質量定用途”的原則，建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，合理確定土地用途。符合相應規劃用地土壤環境質量要求的地塊，方可進入用地程序。對暫不開發利用或現階段不具備治理修復條件的污染地塊，要采取相應的風險管控措施。

三是通過合理規劃土地用途，規避受污染土壤產生風險和造成新的土壤污染。在編制土地利用總體規劃和城鎮建設詳細性規劃時，要盡量避免嚴重污染地塊再開發利用為學校、住宅區等敏感類用地，確需開發利用的，要進行治理修復，達到相應用地要求后，方可開發利用。在城鎮化和工業化進程中，確需占用農用地的，應優先占用農用地土壤環境質量較差的。新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業用地，要優先使用污染地塊，減少新的土壤污染。

六、分類施策是提高土壤環境管理成效的關鍵

為提高防治措施的針對性和有效性，根據污染程度將農用地分為三個類別，分別實施優先保護、安全利用和嚴格管控等管理措施；對建設用地，按不同用途明確管理措施，嚴格用地準入。

一是實施農用地分類管理。從國外情況來看，英國把農用地從好到差分為5個類別，德國按照紅、黃、綠三個類別實施土壤風險管理，均體現了分類管理思想。我國已開展的農用地分等定級工作，雖然體現了分類管理思想，但主要是從農用地的生產力角度進行分類，各類別農用地也未明確相應的環境管理措施。以土壤污染狀況詳查結果為依據，劃定農用地土壤環境質量類別，并建立分類清單。對未污染和輕微污染的，實施優先保護；對輕度和中度污染的，實施安全利用；對重度污染的，實施嚴格管控。

二是實施建設用地準入管理。目前，由于土壤污染防治法律法規缺失，除北京、上海、重慶等少數城市外，我國尚未對污染地塊建立有效的監管制度。隨著我國產業結構調整、化解過剩產能等工作深入推進，新一輪企業的搬遷關閉，必然會產生更多的工業企業污染地塊。污染地塊所遺留的污染物在短期內難以自然降解，如不及時進行有效管控，勢必威脅人體健康，危及環境安全。為此，應對建設用地建立調查評估制度，建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，符合相應規劃用地土壤環境質量要求的地塊，方可進入用地程序；對暫不開發利用的污染地塊，從明確管理責任主體、封閉污染區域、防止污染擴散等方面，提出管控要求。

七、多措并舉，推動土壤污染防治產業發展

整合各類科技資源，加強土壤污染防治基礎和應用研究，加大適用技術推廣力度，加快成果轉化應用，推動土壤污染防治產業發展。

一是加大科技研發和創新力度。我國從“十五”期間開始研發土壤污染治理與修復技術，特別是“十二五”以來，在重金屬污染防治專項資金支持下，初步建立了針對不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的治理與修復技術體系。應整合高等學校、研究機構、企業等科研資源，開展土壤環境基準、土壤環境容量與承載能力、污染物遷移轉化規律、污染生態效應、重金屬低積累作物和修復植物篩選，以及土壤污染與農產品質量、人體健康關系等基礎研究。推進土壤污染診斷、風險管控、治理與修復等共性關鍵技術研究，研發先進適用裝備和高效低成本功能材料、藥劑，強化衛星遙感技術應用，建設一批土壤污染防治實驗室、科研基地。優化整合科技計劃（專項、基金等），支持土壤污染防治研究。

二是推動形成土壤污染防治產業鏈。我國土壤修復企業從2010年的10多家增加到近1000家，從業人員從約2000人增加到約1萬人?？傮w來看，技術儲備不夠、人員隊伍不足等問題突出，產業發展基礎較為薄弱。通過加大適用技術研發和科技創新力度，可有力推動土壤污染防治產業發展。應放開服務性監測市場，鼓勵社會機構參與土壤環境監測評估等活動。通過政策引導，加快構建和完善覆蓋土壤環境調查、分析測試、風險評估、治理與修復工程設計和施工等環節的土壤污染防治產業鏈，形成若干綜合實力雄厚的龍頭企業，培育一批充滿活力的中小型企業。推動有條件的地區建設產業化示范基地。發揮“互聯網+”在土壤污染防治全產業鏈中的作用，推進大眾創業、萬眾創新。

三是規范土壤污染防治產業發展。針對我國土壤污染防治產業發展無序的突出問題，應規范從業單位和人員管理，建立健全監督機制，將技術服務能力弱、運營管理水平低、綜合信用差的從業單位名單通過企業信用信息公示系統向社會公開。實行土壤污染治理與修復終身責任制，出臺有關責任追究辦法。土壤污染治理與修復工程完工后，責任單位要委托第三方機構對治理與修復效果進行評估，結果向社會公開。

八、多元化投入是確保目標任務落實的重要保障

土壤污染防治投入總體不足，需要擴大資金來源渠道，確?！锻潦畻l》提出的任務措施得到落實，按期實現土壤污染防治目標。

一是建立土壤污染防治專項資金。根據2016年中央財政預算，新增土壤污染防治專項資金，資金預算數為90多億元，較往年有大幅增加，但與《土十條》提出的任務相比，仍存在較大差距，需要逐年擴大專項資金規模。從國外情況來看，美國、英國等發達國家和我國臺灣地區均以政府財政資金為引導，建立了土壤污染防治穩定投入機制?！锻潦畻l》提出，要充分發揮政府公共財政的主導作用，在明晰中央和地方事權、整合現有資金渠道的基礎上，逐步建立和完善土壤污染防治資金機制。各地應統籌相關財政資金，通過現有政策和資金渠道加大支持，將農業綜合開發、高標準農田建設、農田水利建設、耕地保護與質量提升、測土配方施肥等涉農資金，更多用于優先保護類耕地集中的縣（市、區）。

二是拓寬資金渠道。落實企業投入，主要用于土壤污染防治設施建設和運營、土壤污染風險調查評估、環境安全隱患排查和風險防控體系建設、土壤和地下水環境質量監測、環境應急以及治理與修復等。發揮市場作用，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，發揮財政資金撬動功能，帶動更多社會資本參與土壤污染防治。積極發展綠色金融，發揮政策性和開發性金融機構引導作用，為重大土壤污染防治項目提供支持。

九、政府主導、多方參與，構建土壤環境治理體系

土壤環境涉及眾多利益相關方，是典型的公共產品，土壤環境保護需要全社會共同參與。目前，土壤環境信息發布制度缺失、公眾參與和社會監督渠道不暢通、宣傳教育嚴重滯后等問題突出。為此，《土十條》從明確責任、加強社會監督、開展宣傳教育等方面提出了具體措施。

一是明確政府和企業責任。按照“國家統籌、省負總責、市縣落實”原則，完善土壤環境管理體制，全面落實土壤污染防治屬地責任。排放污染物導致土壤污染的企業、單位和個人，是土壤污染防治的責任主體；各級環保、國土、住建、農業等部門是土壤污染防治的監管主體。通過規范、約束責任主體的生產生活行為，嚴格控制污染物排放量；同時，有關企業、單位和個人還要對受污染土壤開展治理與修復。各級環保、國土、住建、農業等部門承擔對企業、單位和個人履行土壤污染防治責任的監管責任，要督促有關企業、單位和個人遵守土壤污染防治法律法規，嚴格執行相關標準，嚴控污染物排放，開展污染治理與修復。

二是建立調查評估制度，厘清不同責任主體。明確責任主體是推進土壤污染防治的重要前提和關鍵環節。需要建立建設用地土壤環境調查評估制度，明確土地征收、收回、收購以及轉讓、改變用途等環節土壤污染防治的責任。按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或個人要承擔治理與修復的主體責任。

三是推動公眾監督、輿論監督與法律監督。各?。▍^、市）人民政府應定期公布本行政區域各地級市（州、盟）土壤環境狀況。重點行業企業依據有關規定，向社會公開其污染排放情況，以及污染防治設施建設和運行情況。實行有獎舉報，鼓勵公眾對污染土壤環境違法行為進行監督。鼓勵民間環境保護機構參與土壤污染防治工作。鼓勵依法對污染土壤等環境違法行為提起公益訴訟。

四是提高公眾保護土壤環境的意識。土壤污染量大面廣，需要廣泛的群眾參與，才能形成合力。要把土壤環境保護宣傳教育融入黨政機關、學校、工廠、社區、農村等的環境宣傳和培訓工作，普及土壤污染防治相關知識，加強法律法規政策宣傳解讀，營造保護土壤環境的良好社會氛圍。

十、獎懲并舉是提高土壤污染防治執行力的重要手段

通過加強目標考核，嚴格責任追究，完善激勵政策，引導相關方落實責任，加大工作力度，實現目標任務。

一是嚴肅追責。依照新環保法，企業違規排放造成土壤和地下水污染，要對造成的環境損失進行賠償，有關部門要對責任人追究行政和刑事責任。依照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，若當地黨政機關有關責任人有干預、插手包庇違規建設項目，不按規定查處群眾舉報的嚴重破壞生態環境等違法違規違紀行為，要受到相應黨紀政紀處分，造成危害嚴重、損失巨大的，還應依照刑法以玩忽職守罪等罪名追究刑事責任。開展重點行業企業專項環境執法工作，對嚴重污染土壤環境、群眾反映強烈的企業進行掛牌督辦。造成土壤污染的企業，要承擔損害評估、治理與修復的法律責任。

二是嚴格目標考核。為確?！锻潦畻l》提出的目標任務按期實現，需要在明確責任分工基礎上，開展目標考核工作。實行目標責任制，國務院與各?。▍^、市）人民政府簽訂土壤污染防治目標責任書，分解落實目標任務。分年度對各?。▍^、市）重點工作進展情況進行評估，評估和考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價、自然資源資產離任審計的重要依據。

三是實行獎勵性政策措施。完善激勵政策，引導相關企業參與土壤污染防治。研究制定扶持有機肥生產、廢棄農膜綜合利用、農藥包裝廢棄物回收處理等企業的經濟政策。在農藥、化肥等行業，開展環?！邦I跑者”制度試點。開展土壤環境保護成效評估，對土壤環境保護措施落實到位、土壤環境質量得到有效保護和改善的地區，探索實行獎勵性政策措施，開展試點。通過“有獎舉報”，引導公眾參與監督。

來源：中國環境報